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北大经院学者 | 许云霄:当前疫情下关于地方政府债务问题的两点思考

2020-02-20  

新冠病毒自爆发以来,疫情以武汉为中心迅速蔓延。当前其传播程度已远超2003年SARS病毒,对社会经济造成的影响也势必超过前次SARS病毒。本次疫情直接影响到国民经济的方方面面,其中对农林渔牧、交通运输、批发零售、住宿餐饮等行业的影响较大。另外,由于疫情防控影响了春节后的返工,对制造业和建筑业的负面影响也将逐步显现。为此地方经济社会发展受到极大的影响和伤害,地方政府运营面临的问题更加复杂和棘手,存量债务项目受到冲击的同时,增量债务项目蕴含更大的财政风险。

面对此次危机,中央强调统筹做好疫情防控和经济社会发展。在央行加大宏观政策调节力度的同时,财政部门收支手段并举,推出了减税减费、财政贴息、财政补助等措施,支持疫情防控,发挥财政职能作用。其中特别值得关注的是,财政部于2月11日提前下达2020年新增地方政府债务限额8480亿元,其中一般债务限额5580亿元、专项债务限额2900亿元。加上此前提前下达的专项债务1万亿元,共提前下达2020年新增地方政府债务限额18480亿元,达到了全国人大批准的上限(注:可在当年新增地方政府债务限额的60%以内,提前下达下一年度新增限额;2019年新增地方政府债务限额为3.08万亿元)。根据WIND地方债务数据统计,截止2月12日,2020年累计已发行地方债约8500亿元,超过2019年前2个月的发行额约7800亿元。

关于地方政府债券发行限额的政策处理及其后地方财政经济发展情况,本人认为有两个问题需要重点关注:

一是要保证地方政府新增债务项目的质量。

财政部提前下达新增债券额度主要是考虑到疫情在很大程度上会影响地方政府的财力。除了疫情防控资金,企业经营中断导致的税基损失、房地产市场降温导致的政府性基金收入减少等一系列问题都会增加地方的财政压力,与此同时,地方也急需资金布局、开展下一步的经济发展建设。通过债券的“早发行、早使用”,地方政府可以在一定程度上缓解财政支出压力,加快形成实物工作量,拉动经济增长,充分发挥财政政策扩内需、稳增长的作用。同时需要特别注意的是,按照财政部提出的“资金跟着项目走”的要求,除了在疫情前已经储备的高质量项目,在短期内让地方政府迅速新建一批风险可控、具备一定收益、符合财政可承受能力评估、能够充分有效拉动投资的高质量项目具有较高的挑战性。考虑到这些项目资金用量大、占有地方财政、金融、土地资源多,而且投资回收周期长而且大多数是公共项目较难盈利,如果在没有良好立项储备的情况下由地方政府在此疫情之下匆忙立项,则可能会带来一系列经济社会发展失误,造成债务资源的巨大浪费,并进一步加剧地方政府的债务负担。

为此建议,在当前因疫情导致经济下行压力进一步增大以及延迟复工、人员隔离等而导致政府部门之间、部门和企业之间协调效率下降的情况下,对于地方项目的财政承受能力评估不能放松,要坚持项目合格合规,重点做好项目的前期准备和评估,保证高质量项目的上马开工。在此过程中,可以提升效率的部分应该放在后面审批程序的加速上。

二是在疫情冲击下要持续地方债务风险的管控。

过去几年我国地方政府债务增长迅速,风险累积已经到了一定的程度,2020年可能存在债务集中兑付的现象。大部分地方政府还本付息压力山大,疫情的冲击将“雪上加霜”,给地方偿还债务增加了挑战。正是看到了这种局面,此次中央政府提高对地方政府债务支持力度并提前下达发行的目的,有一项就是充实地方还债能力。一直以来,以风险防控为前提,中央政府从2015年开始通过政府债券、专项债等“开前门”的方式给予了地方较大的财力支持,并且债券规模不断上升,此次提前下达限额也是达到了上限。

疫情终将过去,本次中央的各项财政政策也将逐渐显示成效,特别是对地方债务的支持。但我们认为增加债务是短期调控,在长期应该有更长效的机制。防范政府债务风险的总基调不会因为疫情过后需要刺激经济而改变,单纯依靠扩大财政支出规模的积极财政政策和过度依赖债务都是不可持续的。

 

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供稿 | 许云霄

美编 | 豆荚

责编 | 阿布、禾禾、奥奥


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